世行支持農業節水灌溉和水資源與水環境綜合管理的回顧

世行支持農業節水灌溉和水資源與水環境綜合管理的回顧

中國灌溉排水發展中心（水利部世行項目辦） 劉斌

根據水利部的安排，由中國灌溉排水發展中心（水利部農發辦）具體承擔了水利部世行節水灌溉項目辦和水利部GEF海河項目辦的利用外資項目管理工作，于1998年至2021年先后組織實施和完成了世行貸款節水灌溉一期、二期項目和全球環境基金贈款GEF海河項目、GEF主流化項目管理，并取得了良好成效?，F將利用世行貸款（贈款）項目有關情況和取得了主要成效及啟示等，簡要回顧總結如下。

一、利用世行貸款支持農業節水灌溉項目取得的主要成效

 由水利部組織實施世行貸款節水灌溉項目開始于1998年。為加快我國農業節水灌溉事業的發展，積極利用外資增加對農業節水灌溉的投入，同時學習和借鑒國外節水灌溉技術及先進管理經驗，經水利部申請并由國家發改委、財政部報請國務院批準，由水利部組織北京、河北、山東（青島）、遼寧（沈陽）四?。ㄊ校?/span>水利部門，于2001~2005年建設實施了世行貸款節水灌溉一期項目（WCP1），完成項目總投資17.9億元，其中利用世行貸款7400萬美元，在4?。ㄊ校?/span>24個縣（市、區）項目區發展農業節水灌溉面積160多萬畝。世行貸款節水灌溉一期項目（WCP1）按期圓滿完成，在世行竣工檢查團時將本項目評價為“非常滿意”項目。同時，也被世行獨立評價局評定結果為“非常滿意”。

水利部世行項目辦在組織完成好世行貸款節水灌溉一期項目（WCP1）的同時，根據國家利用國外中長期優惠貸款的有關投資政策，結合我國農業節水灌溉技術發展現狀，為更好的引進世界上先進理念和技術，提高農業水分生產效率和農業綜合生產能力，國家將中西部地區和水資源緊缺地區，作為發展農業節水灌溉的重點優先區域。經國家發改委、財政部、水利部和世界銀行研究，同時結合山西、寧夏、河北3?。?/span>自治區）意見，決定在世行貸款節水灌溉一期項目（WCP1）成功實施經驗的基礎上，繼續在上述3個?。ㄗ灾螀^）的24個縣（市、區）開展世行貸款節水灌溉二期項目（WCP2）建設實施，申請利用世行貸款8000萬美元，項目建設期為2012—2016年。

世行貸款節水灌溉二期項目（WCP2）建設任務是以資源性節水理念為指導思想，在項目區采取應對氣候變化的工程節水、農業節水和管理節水的綜合節水措施，并結合灌區渠系改造在必要區域實施鄉鎮供水工程，解決農村人畜飲水安全，提高灌溉水的利用率與效益，促進農民增產增收，改善農業生態環境。該項目的發展目標為：提高灌區農業單方耗水量的產出效益；提高農民從事農業生產的收入；減輕和適應氣候變化的影響；降低農田耗水量，保證水資源可持續利用；減輕農業面源污染；改革灌溉管理體制與運行機制，實現項目區灌排工程自主管理和可持續發展。

世行貸款節水灌溉二期項目（WCP2）主要構成與建設內容：1）水利工程節水與應對和減緩氣候變化措施；2）農業節水與應對和減緩氣候變化措施；3）管理節水與應對和減緩氣候變化措施；4）項目實施支持與能力建設。項目計劃總投資10.85億元，其中申請利用世行貸款8000萬美元。本項目在24個縣（市、區）項目區建設完成骨干輸水工程配套110.145 km ,發展農業節水灌溉面積89.78萬畝，完成土地平整44.24萬畝，秸稈還田38.65萬畝，平衡施肥及農田減排46.67萬畝等農業措施，同時進行田間機耕路建設716.18km，生產路建設1025km，在項目區建立和完善農民用水戶協會（WUAs）290個。

本項目通過水利工程、農業、管理等三大綜合節水措施的有效實施，建設優質、高效、穩產、高產、高效農田，增強灌區抗御自然災害的能力，提高灌區的農業綜合生產能力，改善農業用水管理，提高項目區農業水分生產效率，完成了項目設計的發展目標，促進了項目區水資源統一管理和可持續利用，保障項目區農業可持續發展，同時減輕和適應了全球氣候變化對灌溉農業所帶來的一些負面影響。結合項目監測評價結果，對于世行貸款節水灌溉二期項目（WCP2）設計發展目標實現情況，綜合評價結果為“非常滿意”。并且該項目還獲得世行副行長優秀成果獎，世行方面給予了充分肯定和高度評價。

二、利用全球環境基金（GEF）贈款開展海河流域水資源與水環境綜合管理取得的主要成效

水利部世行項目辦（GEF海河項目辦）在搞好世行貸款節水灌溉一期、二期項目建設實施與管理的同時，在世行和財政部的大力支持與技術指導下，積極申請利用全球環境基金贈款開展海河流域水資源與水環境綜合管理項目實施，這是水利部門首次申請和獲得GEF贈款支持，并由水利、環保部門共同合作實施的重大利用外資項目。2004--2021年先后完成了GEF海河項目1700萬美元贈款和GEF主流化項目950萬美元贈款的各項建設任務和投資計劃，并取得了顯著成效，產生了重要影響，發揮了很好的示范引導作用。

1、全球環境基金（GEF）海河流域水資源與水環境綜合管理項目有關情況

根據項目設計，GEF海河項目包含四個相互關聯的部分：（1）水資源與水環境綜合管理（IWEM）；（2）知識管理（KM）開發建設；（3）天津市濱海地區污水管理；（4）項目管理、監測評價和培訓。GEF海 河 項目總投資計劃為 3332萬美元，其中申請利用 GEF贈款 1700萬美元，國內配套資金計劃 1632萬美元。項目執行期為 2004-2011 年。

GEF海河項目旨在推進海河流域水資源與水環境綜合管理，實現流域水資源合理配置，提高水資源利用效率和效益，修復生態環境，有效緩解水資源供需矛盾，減輕流域陸源對渤海污染，改善海河流域及渤海水環境質量。該項目重點開展了以下工作：促進并建立適合海河流域特點的水資源與水環境綜合管理體系。探索建立以水資源可利用量和水環境容量為基礎的水資源綜合利用，以及基于水權理論的管理體系，實施水資源消耗總量控制與水污染物總量控制，強化打井、取水許可與排污許可管理，完善水資源與水環境綜合管理法規與政策，建立流域管理與行政管理相結合的有效綜合機制，實現水資源與水環境相關信息共享。通過建立農民用水者協會等組織，推進利益相關者廣泛參與。

GEF海河項目的主要創新點：（1) 建立“自上而下”和“自下而上”的合作機制；（2) 最大程度地進行橫向和縱向的結合；（3)引入遙感監測 ET 技術并應用于水資源管理；（4)采用知識管理（KM）的科學手段，建立水資源與水環境綜合管理信息共享平臺及聯合發布機制。

GEF海河項目采用了一些新的手段和技術，對科技進步具有積極影響。建立了海河流域遙感監測 ET系統中心，開發和運用了知識管理（KM）系統，對提高海河流域水資源和水環境綜合管理的科技含量和技術水平有很大幫助。通過項目的實施，可以提高水利與環保行業的水資源與水環境綜合管理水平。項目實施并發揮作用后，通過廣泛的宣傳和培訓，增強公眾節水意識和環境保護意識，為水資源可持續利用奠定良好的社會基礎，對緩解海河流域水資源供需矛盾和控制水環境惡化問題發揮重要作用。

GEF海河項目經世行獨立評價局審查后，評定為“滿意”項目。

   2、全球環境基金（GEF）水資源與水環境綜合管理推廣主流化項目有關情況

在水利部、環保部GEF項目辦圓滿完成GEF海河項目實施并取得良好成果的同時，世界銀行和中方有關部門均認為，亟需在 GEF海河項目試點示范項目成果和應用推廣經驗的基礎上，進一步總結和凝練基于 耗水（ET）的水資源綜合管理的主流化模式，形成比較完整的、適應性、時效性和針對性更好的水資源與水環境綜合管理方法體系、指標體系和技術框架。為此，全球環境基金（GEF）理事會同意中國水資源與水環境綜合管理推廣主流化項目的立項與實施，以下簡稱“GEF主流化項目”。

（1）項目目標：GEF主流化項目發展目標是：在項目區域內提高作物水分生產率，減少污染排放，并將創新性的水資源與水環境綜合管理方法推廣到流入渤海的三大流域。本項目將通過以下方式實現上述項目發展目標：1）提高灌溉水的利用效率，在耗水（ET）上限內采用一切可能的方式來高效地用水；2）在環境容量（EC）上限內減少水污染排放；3）增加河流生態流量（體現在相關河流上游地下水資源減少上）。上述措施將會盡量降低對渤海生態系統的負面影響，為全球環境效益的實現做出積極貢獻。

（2）項目組成設計：GEF主流化項目的構成，分為4個相互關聯的部分模塊，其核心是：1）水資源與水環境綜合管理（IWEM）主流化研究專項課題；2）海河流域水資源與水環境綜合管理試點示范；3）水資源與水環境綜合管理在三個流域的應用推廣；4）機構支持與能力建設和項目管理。GEF主流化項目計劃總投資 10450 萬美元，其 中申請利用 GEF贈 款 950萬美元，國內配套資金計劃 9500萬美元，由水利部、生態環境部組織河北省石家莊市、承德市及其項目縣（市、區）     ，在項目執行期內通過中央和地方安排的水利、環保工程建設和專題研究“以項目配項目”的方法進行配套。項目執行期為2017—2021年。

（3）項目主要創新點：1)基于ET/EC/ES的“3E”水資源與水環境綜合管理理念與國家水資源剛性約束和生態文明建設理念的高度融合； 2) 提出一系列流域水資源與水環境綜合管理的創新技術和創新方法，包括基于“3E”目標流域管理理論，基于“3E”的流域水資源與水環境綜合管理主流化規劃方法體系，基于水會計、水審計節水管理技術，基于耗水（ET）的水權交付與交易、排污權交易技術等；3）發展了基于3E的流域水資源與水環境綜合管理技術系統平臺，包括開發遙感監測ET系統和基于遙感RS/ET的灌區數據采集與信息獲取，灌區耗水管理功能開發，農業節水監測和地下水管理系統數據庫建設等；4）創新了我國流域水資源與水環境綜合管理部門合作機制,包括生態環境部和水利部GEF項目辦與河北省承德市（生態環境局、水務局）、石家莊市（水務局、生態環境局）簽署四方合作框架協議，為灤河子流域、滹沱河子流域TVAP確定和承德市、石家莊市IWEMPs規劃編制與實施管理，水環境管理平臺建設等工作提供機制保障，有效解決了項目實施中的水質、水量數據共享等問題；各個項目單位開展了“自上而下”和“自下而上”的雙向互動，水利、環保有關部門最大程度地進行橫向和縱向的結合；項目區農戶基層水利服務體系及管理機制建立；同時建立多層次跨部門數據共享機制。5)項目理念在海河、黃河、遼河等重點流域成功應用推廣，為加強我國流域和區域水資源與水環境綜合管理（IWEM）提供了新的模式。并且本項目還由清華大學等項目團隊研究編制完成了《基于ET/EC/ES的水資源與水環境綜合管理（IWEM）操作手冊和技術指南》(中英文)，作為向國內外宣傳和推廣流域水資源與水環境綜合管理(IWEM )的重要技術成果。

GEF主流化項目于2021年12月全面完成并經世行竣工檢查團檢查評價后，給予了“非常滿意”的評價，并得到了世行高層的認可。

三、世行項目實施與管理給予我們的幾點重要啟示

水利部世行項目辦（GEF海河項目辦）通過成功組織實施管理世行貸款節水灌溉一期、二期項目和全球環境基金海河流域水資源與水環境綜合管理項目、GEF水資源與水環境綜合管理主流化項目，對于水利部門更好地利用外資加強水利建設管理，深化水利改革，提高管理水平，促進水利高質量發展，有以下幾點主要體會和重要啟示：

1、引進和應用資源性節水（“真實”節水）先進理念，深化和完善農業節水灌溉設計和考核標準，在項目區采取水利工程、農業節水和管理節水相結合的三位一體綜合節水措施，為我國開展大規模的農業節水灌溉規劃設計和高效節水灌溉技術推廣應用，提供了先進理念、科學技術方法與管理辦法手段，克服了過去水利部門長期存在的強調“工程節水”單一水利措施與節水量評價方法，使得采取綜合節水措施更加深入人心和全面推廣應用。同時，鼓勵和指導項目區農民用水戶協會（WUAs）的建立與推廣，增強農民群眾節水意識，加強基層水管理，促使我國農業節水灌溉事業逐步走上持續健康發展軌道。

2、基于耗水（ET）管理和流域水資源與水環境綜合管理（IWEM）先進理念的引入和試點示范，遙感ET技術的引進和消化應用，知識管理（KM）系統開發應用，以及GEF海河項目所取得的成效，不僅對于促進解決海河流域水資源與水環境問題，改善渤海水環境質量具有重要的意義，而且對于促進我國實行最嚴格的水資源管理制度，實行“三條紅線”控制，強化流域和區域水資源管理將提供有益的經驗和典型示范。項目形成的支撐水資源與水環境綜合管理完整的技術和合作體系，其技術與方法的創新點在中國是新事物，對此進行大量的培訓和宣傳推廣活動是十分必要的。

3、GEF主流化項目提出了三大發展目標：1）耗水控制目標，即在耗水（ET）上限內發展生產，采取一切可能的方式高效用水；2）在環境容量（EC）上限內減少水污染排放；3）生態系統服務（ES）上限內開展社會經濟活動，這三項發展目標與中國政府正在實施的最嚴格水資源管理制度“三條紅線”控制與水污染防治行動計劃（“水十條”）實施計劃高度契合，GEF主流化項目將從ET/EC/ES（3E）的角度建立流域水資源與水環境綜合管理（IWEM）模式,方法體系和規章制度，具有極強的剛性約束特征和穩定性，對人類的行為活動進行了約束和控制，使其生產和生活行為活動受限于確定的ET/EC/ES目標值，以及控制其上限值，由政府作為約束主體，對水資源開發利用和節約保護設立邊界條件，其核心就是把水資源作為剛性約束，就是要做到“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”(“四水四定”)。這是生態文明建設理念在流域水資源與水環境綜合管理（IWEM）的具體體現，其本質就是正確處理人與水的關系，以水而定，量水而行，是實現流域高質量發展的基本要求。

基于綠色發展新理念和加強生態文明建設，通過GEF主流化項目技術成果的總結提煉，形成的技術指南和操作手冊，將進一步宣傳和應用推廣流域水資源與水環境綜合管理（IWEM）的先進經驗、先進技術、科學方法、相關政策和成功案例等，以期在更大范圍內，特別是國內干旱、半干旱地區以及國外相類似地區，推廣應用流域和區域水資源與水環境綜合管理的科學方法和典型示范案例，并為加強流域和區域水資源與水環境綜合管理工作，提高流域高質量治理與管理，提供相關技術宣傳與應用推廣平臺，其意義十分重大。因此，需要水利和生態環保部門繼續努力做好相關工作，進一步擴大項目的影響力。